PDPO-project Agrarisch hergebruik van landbouwinfrastructuur 

De provincie Antwerpen zit in de laatste rechte lijn van het PDPO-project ‘Agrarisch hergebruik van landbouwinfrastructuur’. De resultaten liggen op tafel en worden als beleidsaanbevelingen geformuleerd. De provincie zelf gaat met de resultaten aan de slag in haar Provinciaal Beleidsplan Ruimte en wil hierrond een brede samenwerking met verschillende beleidsniveaus en beleidsdomeinen opzetten.  

Drie trends liggen aan de basis van deze zonevreemde dynamiek die de landbouwruimte onder druk zet.  

Trends in agrarische herontwikkeling

Trend 1: Stopzetting en schaalvergroting landbouwbedrijven leidt tot vrijkomende agrarische bebouwing

Sinds 2000 sluiten gemiddeld 3 Vlaamse landbouwbedrijven per dag de deuren. Ook de komende 10 jaar zullen nog eens 8500 landbouwers met pensioen gaan. De bebouwing waarin de agrarische activiteit stopt, noemen we ‘vrijkomende agrarische bebouwing’. In die vrijkomende agrarische bebouwing zijn verschillende dynamieken mogelijk, ILVO herkent er drie.

1. de vrijkomende bebouwing, of een deel van die gebouwen, kan leeg komen te staan;
2. de vrijkomende bebouwing kan afgebroken worden;
3. de vrijkomende bebouwing kan hergebruikt worden. 

Hergebruik is mogelijk zowel door landbouw als door niet-agrarische activiteiten. De meest voorkomende vorm van hergebruik is zonevreemd wonen. Voormalige landbouwgebouwen zijn gegeerd voor hergebruiksdoelen. Dit laat zich voelen op de vastgoedmarkt, waar oude hoeves met wat grond vaak voor grote bedragen verkocht worden. Bedragen die hoger liggen dan wat voor een landbouwbedrijf nog rendabel is.  

Trend 2: Wijzigende landbouwpraktijken, strengere normen en economische logica leiden tot nieuwbouw en greenfieldontwikkeling binnen agrarisch gebied

Vrijkomende agrarische bebouwing is vaak niet meer aangepast aan de actuele dierenwelzijn-, milieu- en hygiënenormen. Doordat de bestaande bebouwing niet langer voldoet aan de geldende normen worden er nieuwe gebouwen opgericht. Dit gebeurt zowel bij bestaande landbouwzetels als op ‘greenfields’, open landbouwgebied waar voorheen nog geen constructies aanwezig waren.  

Trend 3: Toenemend aantal claims op het agrarisch gebied en geplande bestemmingswijzigingen zetten landbouwruimte onder druk

De open ruimte wordt multifunctioneler. Het karakter van het landschap wijzigt. De landbouwruimte evolueert van een louter productieve en economische ruimte naar een open ruimte waar ook zonevreemde functies thuis zijn en een ruimte die recreanten willen beleven. De landbouwer is niet langer de enige ruimtegebruiker. Zonevreemde functies gebruiken ruimte. Maar nog belangrijker zijn de spanningen die ontstaan tussen de verschillende ruimtegebruikers. Door deze spanningen staat de landbouwruimte nog verder onder druk. Zo kan de eigenaar van een zonevreemde woning bezwaar indienen wanneer de buurlandbouwer nieuwe infrastructuur wil oprichten.  

Al deze trends zorgen voor een versnippering van het agrarisch gebied. De vraag die landbouwers bezighoudt, is op welke locatie ze nog toekomstgericht een landbouwbedrijf kunnen uitbouwen. Om niet in de theorie te blijven hangen, werd het PDPO-project Agrarisch hergebruik van landbouwinfrastructuur opgestart. Dit project focust op het vrijwaren van de open ruimte door het realiseren van ontwikkelruimte voor landbouw vanuit een agrarische herontwikkeling. 

Situering 

Dit PDPO-project loopt in 6 gemeenten: Essen, Kalmthout, Wuustwezel, Brecht, Kasterlee en Herselt. Een stuurgroep volgt het procesverloop en de beslissingen op. De stuurgroep bestaat uit de provinciale diensten Landbouw- en Plattelandsbeleid, Ruimtelijke Planning, Omgevingsberoepen en Erfgoed, de gemeenten Brecht, Essen, Wuustwezel, Kalmthout, Kasterlee en Herselt, de Provinciale Landbouwkamer, Igemo, Boerenbond, het departement voor Landbouw en Visserij en departement Omgeving.

Denkoefening exploitantenwoningen 

In principe is het bouwen van een woning in agrarisch gebied verboden. De bouw van een exploitantenwoning is daar een uitzondering op, maar is aan een aantal voorwaarden gebonden en heeft een specifiek statuut. Zo valt een exploitantenwoning onder de hoofdfunctie land- en tuinbouw in de ruime zin en niet onder de hoofdfunctie wonen. Het is een zone-eigen woning, bedoeld om de exploitant bij zijn bedrijf te laten wonen. Een exploitantenwoning is onlosmakelijk verbonden met de bijbehorende agrarische activiteiten en vormt een samenhangend geheel met de bedrijfsgebouwen. Een exploitantenwoning bouwen is geen recht, de vergunningverlenende overheid maakt een afweging en hanteert hierbij het beoordelingskader van de Vlaamse Codex Ruimtelijke ordening (VCRO). Het specifieke statuut van een exploitantenwoning leidt hier en daar toch nog tot vragen en niet uitgeklaarde discussies. De provincie Antwerpen startte daarom een denkoefening om enkele discussiepunten uit te klaren.  

Landbouwkompas 

De ontwikkelruimte voor landbouwers wordt steeds schaarser. Dit is te wijten aan de toenemende versnippering van het agrarisch gebied. Oude hoeves krijgen nieuwe functies en er worden tegelijkertijd nieuwe gebouwen opgericht door landbouwers die niet op de oude hoeves terechtkunnen wegens te duur of niet meer functioneel voor een moderne bedrijfsvoering. De vraag die landbouwers vooral bezighoudt is welke bestaande locaties ze nog wel een toekomstgericht een landbouwbedrijf kunnen uitbouwen. Om daar zicht op te krijgen brachten we de bestaande bebouwing in het agrarisch gebied in beeld. Ook het landbouwgebruik in deze gebouwen werd in beeld gebracht.  

Zijn al deze landbouwzetels toekomstgericht nog geschikt voor landbouwgebruik? Met het landbouwkompas ziet een landbouwer in één oogopslag de kansen en uitdagingen van een bedrijfszetel. Het is een eerste informatiebron voor de eigenaar-verkoper en ook voor de potentiële koper om in te schatten of er nog toekomstgericht een landbouwbedrijf kan uitgebaat worden door landbouwers die zoeken naar een nieuwe of bijkomende bedrijfslocatie. 

Interactieve lunchsessies 2020: maximaal agrarisch herontwikkelen, minimaal versnipperen

Op dit moment is het nog steeds niet evident voor een landbouwer om een agrarische herontwikkeling vlot te realiseren. Met heel wat onderzoeksresultaten op tafel en veel interesse vanuit diverse overheden wilden we dit najaar onze onderzoeksresultaten delen. Tijdens deze lunchsessies focusten we op thema’s die belangrijk zijn om agrarische herontwikkelingen succesvol te stimuleren. De uitdaging is reëel daar de komende 10 jaar nog eens 8.500 landbouwers met pensioen gaan. Deze landbouwgebouwen komen vrij en zullen een nieuwe dynamiek kennen. We werken op basis van alle bevindingen tijdens en na de sessies toe naar het slotevenement in 2021. Een streven naar een structureel beleid dat maximaal inzet op het realiseren van ontwikkelruimte voor landbouw vanuit agrarische herontwikkeling én het sturen van greenfieldontwikkelingen. Een beleid dat landbouw ziet als partner binnen een open ruimte verhaal. 
 

Lunchsessie 1, instrumenten 

Tijdens deze lunchsessie informeerden we de deelnemers over de instrumenten die functioneel zijn om agrarische herontwikkelingen te stimuleren. Soms zijn de instrumenten gebruiksklaar, soms vereisen ze nog actie .  74 deelnemers en 4 poll-vragen beaamden heel wat van ons onderzoek. De grootste uitdaging voor agrarische herontwikkeling lag volgens een kleine 50% van de respondenten in het toenemend aantal zonevreemde activiteiten. Vanuit het onderzoek identificeerden we 3 groepen instrumenten: ‘zonevreemde mogelijkheden beperken’, ‘ontwikkelruimte voor landbouw realiseren’ en ‘sloop en ontharding als ondersteunend beleid’. Zowel zonevreemde infrastructuren als leegkomende landbouwgebouwen komen in aanmerking voor sloop en ontharding. In groep 1 ‘zonevreemde mogelijkheden beperken’ bleek iets meer dan 50% van de respondenten het generiek beperken van zonevreemde functiewijzigingsmogelijkheden als prioritaire actie te zien. In groep 2 ‘Ontwikkelruimte voor landbouw realiseren’ bleek 40% het meeste belang te hechten aan het subsidiëren van initiatieven voor agrarische herontwikkeling. Nog eens 40% van de respondenten zien een voorkooprecht op sites met potentie voor agrarische herontwikkeling als prioritair, net als het opnemen van een verplichting inzake omkeerbaar bouwen in open ruimte-bestemmingen. Bij die laatste keuze werd eerder vanuit de gevoerde discussies opgemerkt dat hier nog wel een hele weg te gaan is, rekening houdend met een gemiddelde afschrijvingstermijn van 20 jaar. Bijkomend onderzoek blijkt noodzakelijk om ‘circulair bouwen’ als realistische piste te bewandelen. De instrumenten die werden voorgesteld waren meestal niet nieuw. De respondenten zagen een belangrijke rol weggelegd voor de Vlaamse Overheid maar niet uitsluitend en dat sterkt ons in de gedachte dat samenwerking over de beleidsniveaus én beleidsdomeinen heen, noodzakelijk is. De filmpjes en presentaties vind je hieronder terug.  

Lunchsessie 2, intergemeentelijke handhaving 

Tijdens deze lunchsessie informeerden we over intergemeentelijke handhaving en het belang ervan ten aanzien van zonevreemde activiteiten die zowel direct als indirect de ontwikkelruimte van landbouwers beperken. Directe beperking door ruimte in te nemen die niet meer beschikbaar is voor landbouwers, indirecte door de spanningen die ontstaan tussen de zonevreemde en zone-eigen ruimtegebruikers. 59 deelnemers en 3 poll-vragen toonden aan dat de meeste activiteiten in het agrarisch gebied niet als storend ervaren worden indien duidelijk inspanningen geleverd worden om gebouwen landschappelijk te integreren. Respondenten ervaarden foto’s 1, 3 en 6 wel als storend, leegstaande gebouwen en gebouwen die niet in het landschap passen worden dus niet geapprecieerd in de open ruimte.  

Wanneer gepolst werd naar de belangrijkste drempel voor handhaving op dit moment, dan bleek die voor 40% van de respondenten te bestaan uit het gemeentelijke niveau dat te dicht bij de bewoners staat. Hier kan intergemeentelijke handhaving een antwoord bieden. Nog eens 40% van de respondenten gaven aan dat er te weinig mankracht is om te handhaven en ook onvoldoende politiek draagvlak om ermee te starten. Op dit moment zijn zonevreemde activiteiten nog maar zelden prioritair in de intergemeentelijke handhaving. Heel wat gemeenten doen op dit moment beroep op hun intercommunale om de handhaving gezamenlijk op te pikken maar er is nog marge voor meer en duidelijkere handhaving. Erkenning van het belang van de open ruimte, en van de rol van zonevreemde activiteiten in de toenemende bebouwingsgraad in de open ruimte is noodzakelijk om te komen tot het opnemen van dit thema in de prioriteiten waarop handhaving focust. 

Als wetgeving duidelijk én gekend is, is deze makkelijker na te leven én eenvoudiger te handhaven. Exploitantenwoningen zijn geen zonevreemde woningen. Het gebrek aan transparantie en kennis van welke woningen nu net exploitantenwoningen zijn, is een katalysator die zonevreemde ontwikkelingen in de hand werkt. Vanuit onderzoek werd het belang van instrumenten die inzetten op exploitantenwoningen benadrukt als noodzakelijk voor het stimuleren van agrarische herontwikkelingen en vrijwaren van zonevreemde activiteiten. We polsten bij de deelnemers naar de prioritaire acties. 40% van de respondenten geeft prioriteit aan de opmaak van een register waarin alle exploitantenwoningen opgenomen zijn. 25% vindt dat er  best  een duidelijke definitie komt van wat een exploitantenwoning precies is en hoeveel ontwikkelingskansen  er zijn. Nog eens 25% focust op het belang van informeren over het verschillend statuut dat exploitantenwoningen en zonevreemde woningen hebben. Veel mensen gaan ervan uit dat ze toegelaten in een zonevreemde woning wonen terwijl ze nooit een functiewijziging aanvroegen en bevinden zich dus in een niet vergunde situatie . De filmpjes en presentaties vind je hieronder terug.  

Lunchsessie 3, goede ruimtelijke ordening als leidraad 

Wat is goede ruimtelijke ordening? Ook bij aanvragen voor functiewijzigingen speelt de goede ruimtelijke ordening. De provincie Antwerpen is bezig met het ontwikkelen van een afwegingskader niet-agrarisch hergebruik dat onderbouwing van de goede ruimtelijke wil bieden bij aanvragen tot functiewijzigingen. 68 deelnemers en 3 poll-vragen toonden aan dat het afwegingskader dat voorgesteld werd vanuit de provincie Antwerpen kan helpen bij het beoordelen van het element ‘goede ruimtelijke ordening’. 32% stelde dat vergunningverleners hier meteen mee aan de slag kunnen al stelde 45% wel dat een juridische verankering nodig zal zijn. Het ene sluit het andere gelukkig niet uit. Dit afwegingskader zal getest worden in gemeenten die zich hiervoor zullen aanmelden. Tegelijk kan in overleg bekeken worden op welke manier zo’n afwegingskader operationeel kan worden. Het stemde ons alvast positief dat 30% van de respondenten aangaf dat ze gemeenten kennen waar voorwaarden opgelegd worden wanneer een zonevreemde functiewijziging goedgekeurd wordt. We hopen hier samen met andere actoren inspirerende voorbeelden te verzamelen ten einde ook andere gemeenten te inspireren. Finaal stelden we de vraag welke voorwaarden dan best worden opgelegd. 46% keek daarbij naar ‘voorwaarden met betrekking tot grondgebruik’. Telkens 20% van de respondenten duidden ook voorwaarden aan met betrekking tot landschappelijke integratie, ontharding en sloop.  

Erfgoedtoets 

Erfgoed wordt vaak als een belemmerende factor gezien in het kader van een actieve landbouwbedrijfsvoering en dus ook voor een agrarische herontwikkeling.  

In dit onderzoek willen we de zienswijze van landbouw op erfgoed scherp krijgen door te spreken met landbouwers en erfgoedspecialisten. In eerste instantie zal het erfgoed op de hoeve geïnventariseerd worden. Per bezochte boerderij wordt op basis van een plaatsbezoek een fiche opgemaakt. Daarin staan gegevens zoals een algemene beschrijving van de hoeve, een inventaris van alle hoeve-onderdelen (woonhuis, schuur, stal, bijgebouwen, erf),  enkele waarderingscriteria en fotografisch materiaal. Tijdens het bezoek wordt in een gesprek ook gepolst naar de bedrijfs- en familiegeschiedenis, mijlpalen en knelpunten voor een actief landbouwbedrijf in historische gebouwen, mogelijkheden en kansen voor de toekomst. In een volgende fase worden enkele waarderingssessies georganiseerd, waarbij het niet om de waardering van het financiële gaat, maar om welke rol erfgoed speelt en kan spelen op landbouwbedrijven.  Verschillende personen en organisaties uit de regio gaan dieper in op de waarde en het belang van historische hoeves en landbouw in de regio. Alle informatie wordt gebundeld in een eindrapport. Agrarische herontwikkeling wordt geduid als thema: zowel de beperkingen als de mogelijkheden van bedrijfsgebouwen, maar ook de veerkracht van landbouwers (door de eeuwen heen) om zich steeds opnieuw aan te passen aan veranderende technieken en omstandigheden worden beschreven. Dergelijk narratief kan exemplarisch zijn op grotere schaal en ervoor zorgen dat erfgoed niet langer als een beperking gezien wordt wanneer agrarisch gebruik en/of hergebruik aan de orde is. 

Instrumenten

Deze studie onderzocht hoe de meerkost van agrarische herontwikkeling ten opzichte van een greenfieldontwikkeling correct kan berekend worden. In 2 cases (melkvee- en varkensbedrijf) werd een agrarische herontwikkeling gesimuleerd voor 7 scenario’s, waaronder herontwikkelingen naar een legkippenbedrijf, een CSA-bedrijf en een melkveebedrijf. Deze oefening geeft voeling met de grootteorde  van de kostenverschillen en duidelijkheid over de kostenposten. Voor scenario’s, die focussen op een agrarisch programma dat verschilt van dat van een bestaande bedrijfssite (bv. braadkippen in een voormalig varkensbedrijf), bedraagt de meerkost van agrarische herontwikkeling 700.000 à 800.000 euro ten opzichte van een greenfieldontwikkeling, een aanzienlijk prijsverschil. Dit is is sterk case-specifiek en afhankelijk van o.a. de toestand, ouderdom en uitrusting van de gebouwen voor het gewenste programma.  

Denkdag april 2018 

Tijdens deze studiedag zoomden we in op drie thema’s die agrarische herontwikkelingen positief of negatief kunnen beïnvloeden: 

• infrastructuur in het agrarisch gebied, met aandacht voor de exploitantenwoning en het belang ervan voor een landbouwer; 
• grond en de dynamiek van de vastgoedmarkt die agrarische herontwikkelingen nagenoeg onbetaalbaar maakt;  
• middelen zijn beperkt en de daaruit voortvloeiende zoektocht naar instrumenten die het kunnen mogelijk maken om agrarische herontwikkelingen toch te stimuleren.  

Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling: Europa investeert in zijn platteland.